所在位置: 高质量推进乡村振兴的机遇与挑战
张琦
（北京师范大学经济与资源管理研究院教授、博导，中国乡村振兴与发展研究中心主任）
我国最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分。党的十九大从全局高度明确提出，坚持农业农村优先发展，实施乡村战略，为新时期做好“三农”工作，促进农业农村现代化提供了重要遵循。新时期新阶段的发展必须是高质量发展，乡村振兴也必须要高质量推进。当前，高质量推进乡村振兴迎来良好的宏观机遇，也面临不少挑战。对此，本文提出四个方面的对策建议。
高质量推进乡村振兴面临良好的宏观机遇
进入新发展阶段，全面建设社会主义现代化国家新征程已经开启，高质量推进乡村振兴迎来了如下机遇。
（一）坚持农业农村优先发展政策定位，确保了高质量推进乡村振兴政策支持力度不减。自2019年中央一号文件明确提出“坚持农业农村优先发展总方针”以来，农业农村始终是国民经济发展的优先项，如作为开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划，“十四五”规划提出“坚持农业农村优先发展，全面推进乡村振兴”。《中华人民共和国乡村振兴促进法》则以法律的形式明确要求“坚持农业农村优先发展，在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排”。一方面，保障了高质量推进乡村振兴的资金投入。高质量推进乡村振兴，推动农业农村现代化跑出加速度，所需的资金支持也会更多。各级政府在坚持农业农村优先发展总方针要求下，持续加大资金投入。如中央财政衔接推进乡村振兴补助资金在达到千亿元规模的基础上持续增加，2022年衔接资金规模已经达到1650亿元，同口径较2021年增加84.76亿元，增长5.4%，为推动乡村高质量发展提供资金保障。另一方面，还有利于推动高素质人才持续向乡村流动。人才是乡村振兴的智力基础，高质量推进乡村振兴，对乡村人才无论是规模还是质量上均有更高要求。坚持农业农村优先，在要素配置上优先满足，保证了惠农利农政策连续性，为各类乡村人才提供持续的发展机遇，为高质量推进乡村振兴持续吸引高质量人才。
（二）巩固拓展脱贫攻坚成果守住不发生规模性返贫底线保障，为高质量推进乡村振兴构筑了强基固本的稳定性保障。2020年12月，《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》发布，要求“进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推动脱贫地区发展和乡村全面振兴”，有利于为农村地区尤其是脱贫地区高质量推进乡村振兴筑牢根基。一方面巩固拓展脱贫攻坚成果，有利于脱贫人口从能力和思想上做好参与高质量推进乡村振兴的准备。高质量推进乡村振兴，重点要发挥农民主体作用，政府则更多做好协助、调解、引导工作。目前仍有部分脱贫人口自我发展能力及意愿不是很强，需要在巩固期内进行针对性提升，为脱贫人口参与高质量推进乡村振兴做好衔接。同时，脱贫成果的巩固拓展还能为脱贫地区高质量推进乡村振兴打好基础。虽然脱贫地区乡村振兴已取得长足进步，但更多表现为“量”的增加而非“质”的飞跃。如乡村产业产值规模扩大，但市场竞争力不强；乡村产业基础设施实现了从无到有，但难以满足产业持续发展需要等。通过巩固拓展脱贫攻坚成果，在“四个不摘”基础上持续改善脱贫地区发展条件，提升脱贫地区发展能力，从而实现脱贫地区高质量发展，为高质量推进乡村振兴强基固本。
（三）积极稳妥实施“双碳”战略新定位，为高质量乡村振兴转型指明了方向和行动指南。乡村振兴高质量推进意味着在实现产业、人才、文化、生态和组织五大振兴过程中，要打破原有路径依赖，变革现有农业农村生产生活方式，最终实现农业农村现代化。“双碳”目标的提出并上升为国家战略，为乡村地区加快形成资源节约和保护环境的产业结构，培育符合新时代绿色发展要求的乡村人才，推动乡村生态振兴指明了方向。一是“双碳”战略的实施有利于加速乡村产业结构调整，推动乡村产业实现绿色发展、循环发展、低碳发展、可持续发展、高质量发展，推动经济生态化、生态经济化，真正实现将乡村地区生态优势转化为产业优势、可持续发展优势，实现百姓富与生态美的统一。二是“双碳”战略实施有利于倒逼乡村地区加快构建新型绿色人才体系，培养具有绿色发展理念、掌握绿色生产技术技能的农业人才和新型职业农民，为实现“双碳”目标和高质量推进乡村振兴提供人才支撑和智力保障。三是“双碳”战略的实施有利于高质量推进生态振兴。“双碳”战略的实施，将有利于推动各类资源向乡村生态建设流动，为推进农业绿色发展、改善农村人居环境和加强乡村生态保护与修复提供资源支持。同时，在全社会广泛宣传引导下，“双碳”战略还有利于增强大众对乡村生态建设的重视程度，加快高质量推进乡村生态振兴步伐。
（四）构建新发展格局为高质量推进乡村振兴聚力提效确定了发展模式及路径。构建新发展格局强调要畅通国内大循环、促进国内国际双循环、全面促进消费，这就从如下三方面为高质量推进乡村振兴带来了新机遇。一是畅通国内大循环有利于破解城乡二元体制下生产要素自由流通的体制机制壁垒，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为农业农村高质量发展凝聚各类要素，以市场化手段提高乡村配置效率。二是实现农业农村现代化，构建现代乡村发展体系，所需的人财物投入均十分巨大。促进国内国际双循环意味着可以利用两个市场两种资源来推动农业农村发展，为农业农村现代化整合资源、拓展市场。三是高质量推进乡村振兴，最终目的是让农民过上幸福美好生活。构建新发展格局强调以质量品牌为重点，促进住房消费健康发展、发展服务消费、扩大节假日消费，不仅可以发挥消费对经济发展的基础性作用，为农村居民持续增收创造可能，还将有助于满足农民群众日益增长的美好生活需要。
高质量推进乡村振兴面临的挑战
机遇总是与挑战并存，前所未有的机遇，往往伴随着前所未有的挑战。要想把握高质量推进乡村振兴的先机，必然要对高质量推进乡村振兴可能面临的挑战作出判断，剖析乡村内外部发展环境深刻复杂变化。
（一）新冠肺炎疫情新特点给乡村振兴高质量发展构成新约束强约束。年初以来，疫情出现反弹态势，陕西、河南、吉林、山东等农业大省和深圳、上海、北京等特大城市相继出现疫情，时间跨度达半年之久。相比以往，本轮疫情可能对农业农村高质量发展的影响更强。一是乡村产业发展受到的冲击更为严重。产业是乡村振兴的基础和前提，从本轮疫情来看，受影响省份基本都是农业大省或特大城市，疫情导致农业生产进程被打乱，部分地区人员流动、农资运销和农产品流通受阻，农业生产受到一定影响。同时，虽然疫情主要集中在城市，但是作为重要消费市场和区域枢纽，特大城市以及西安、郑州等省会城市疫情防控直接导致农产品消费市场交易量减少。数据显示，2022年第一季度，我国第一产业增加值为10953.8亿元，同比下降3.83%。同时，考虑到疫情对上海、北京两个特大城市的影响主要发生在4至5月份，预计这一下降比例会更大，对高质量推进乡村振兴的影响也更强。二是巩固脱贫成果压力增加。一人就业，全家脱贫，一人失业，则全家也可能返贫。务工收入约占脱贫人口家庭收入的55%左右，是巩固脱贫攻坚成果的重中之重。最新数据显示，2022年4月，全国外来户籍人口（主要是农民工）城镇调查失业率为6.9%，考虑到全国外出务工脱贫劳动力大约为3000万人，若按照此失业率计算，则仅4月份便有200余万脱贫劳动力存在失业风险。
（二）经济增速放缓，给财政优先支持乡村振兴战略的压力增强。高质量推进乡村振兴，离不开强有力的财政资金支持。但在继续推动财政向农业农村倾斜的同时，也要综合考虑经济和财政承受能力。目前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济增长质量提升的同时，经济增速逐步放缓，财政收入增速也随之下降。2017年至2021年，我国财政收入年均增长率为4%，显著低于2013年至2017年平均增长率7.5%的水平。同期，国家财政农林水事务支出占财政总支出的比例由9.3%上升至9.7%。长期来看，财政收入增速的下降导致财政优先支持乡村振兴战略的压力增大，对高质量推进乡村振兴形成了严重挑战。一是可能引起脱贫人口家庭收入显著下降。转移性收入约占脱贫人口家庭收入的20%左右，财政收入增速的长期放缓可能导致政府减少对脱贫家庭的转移支付，尤其是在五年巩固期结束后，各地区对脱贫家庭的转移支付可能会进一步减少。二是可能导致农业现代化步伐放缓。“十三五”期间，我国用于巩固提高粮食生产能力的财政支出年均增长8.67%，农业防灾救灾减灾财政支出年均增长5.18%，农作物秸秆综合利用、水土保持等农业绿色发展转型财政支出年均增长5.45%，成为农业高质量发展的重要推动力。但随着财政收入增速放缓，用于农业现代化的财政支出是否仍以此速度增长，存在较大变数。三是不利于农村现代化高质量推进。我国不断加大乡村建设和农村综合改革的财政支持力度。“十三五”末，我国用于建设美丽乡村的财政投入达到51亿元，年均增长14.72%；用于扶持壮大村集体经济的财政投入达到75亿元，年均增长22.78%。村级公益事业建设投入虽有减少，但仍维持在150亿元以上。在财政收入增速放缓下保持乡村建设和农村综合改革财政投入的增长，成为高质量推进乡村振兴所必须面对的挑战。
（三）国际地缘经济政治冲突和逆全球化对全球粮食安全形成严重冲击，守住粮食安全底线目标的任务更加艰巨。粮食安全事关国运民生，是国家安全的重要基础，更是高质量推进乡村振兴的首要任务和底线要求。近期，地缘经济政治冲突愈演愈烈，俄乌冲突持续发酵，中美经贸关系所面临的不确定性仍然存在，在不同程度上对我国粮食安全形成冲击。一方面，我国粮食进口的供应链风险加剧。乌克兰是我国第二大玉米进口来源国，2021年占比达29%。受俄乌冲突影响，乌克兰农业俱乐部预计乌克兰今年玉米种植面积将同比减少31％，同时，冲突持续还导致乌克兰玉米外运的通道被阻断，由此可能导致乌克兰玉米出口大幅减少将不利于我国粮食进口来源多元化。美国是中国玉米最大的进口来源国（约占66%）、小麦的第二大进口来源国（约占28%），中美经贸关系所面临的不确定性，也将对我国粮食安全形成挑战。另一方面，国内粮食生产成本拉升，进而抑制农民种粮积极性。俄罗斯是世界上最大的氮肥出口国，世界第二大钾肥出口国及第三大磷肥出口国。自俄乌冲突俄罗斯实施化肥出口配额以来，全球农业生产资料供应紧张加剧，造成国内农资价格上升明显。以农业大省山东省为例，中国经济网数据显示，5月份山东主要农资价格普遍上涨，尿素同比上涨43%，复合肥同比上涨60%，磷酸二铵同比上涨42%，氯化钾同比上涨87%。在粮食价格难以在短期内大幅上涨的情况下，农资价格拉升将严重影响农民收益，抑制农民种粮积极性。
（四）生产生活成本增加、新碳汇机制不完善，给高质量乡村振兴与发展的新约束不断增大。作为长期战略，“双碳”战略和乡村振兴战略必将在推动乡村高质量发展中相互促进、相互支撑。但目前“双碳”战略在推动建立现代化乡村产业体系，高质量推进乡村生态振兴过程中，也面临着乡村生产生活成本增加、碳汇机制不完善等问题，对高质量推进乡村振兴形成了挑战。一方面，乡村地区是重要的温室气体排放源，约占我国碳排放总量的17%左右。乡村碳排放源主要来自农业活动、农村生产和生活三大部分。实现“双碳”目标，必然要加快乡村生活方式转变和农业转型升级，通过调整能源消费结构、加大绿色低碳技术应用、农业绿色化生产等方式来实现碳减排。短期内，碳减排措施可能在不同程度上增加生产成本，导致农户采用新技术、新手段推动乡村产业升级积极性不足，阻碍农业现代化进程。同时，生活方式绿色化、低碳化虽有利于改善生态环境，但也会增加农村居民生活成本，从而增加脱贫人口返贫风险。以“煤改气”为例，相关数据显示，仅在采暖季使用燃气将导致生活成本增加30%，对家庭收入并不高的脱贫人口可谓不小的负担。另一方面，乡村地区又是巨大的碳汇系统，农作物和森林通过光合作用固定二氧化碳，耕地本身更是一个规模巨大的碳储存库。理论上讲，乡村碳汇可以通过碳汇交易为高质量推进乡村振兴提供宝贵的资金支持。但在乡村碳汇实践中，生态造林投入巨大，碳汇收益尚不能抵消农民造林成本。农业碳汇的价值实现路径缺乏，后付费机制下个别项目实现的碳交易额有限，并未能给当地农民带来实质性收益，也难以通过碳汇变现为高质量推进乡村振兴提供资金支持。
高质量推进乡村振兴的几点对策及建议
高质量推进乡村振兴，应对乡村高质量发展面临的各项挑战，需要在以下四方面发力。
（一）在高效统筹乡村疫情防控和经济社会发展中，维护好高质量推进乡村振兴外部良好环境条件。一是坚持“外防输入、内防反弹”总策略，以“动态清零”总方针平衡疫情防控与经济社会发展，在保障农民群众生命安全基础上，稳妥有序推进复工复产，以良好的疫情防控成效保障乡村经济高质量发展。二是积极应对疫情对乡村产业发展的不利影响。加大政府采购支持乡村企业力度，推动企业参与消费帮扶。提高中央衔接资金用于产业的比重，加大乡村企业小微贷款支持力度，保持小额信贷政策连续稳定。通过增强乡村地区产业结构、生产关系组织、制度安排等手段，从根本上提升乡村产业发展韧性，加快形成产业链条完整、优质高效的乡村产业体系。三是防范化解脱贫人口持续稳定增收面临的风险隐患，守住不发生规模性返贫底线。加强防返贫动态监测帮扶，简化操作流程、缩短认定时间，及时发现、精准帮扶。用好公益性岗位，稳定岗位规模。增加外出务工交通补贴、稳定就业补贴，加大对吸收脱贫户的企业单位补助和减税力度。
（二）坚持农业农村优先发展总方针，抓住强化高质量推进乡村振兴资金保障这个关键。一是坚决落实农业农村优先发展总方针。始终把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，优先保障“三农”资金投入，公共财政更大力度向高质量推进农业农村现代化倾斜，落实提高土地出让收益用于农业农村比例考核办法。二是调整优化财政资金分配方式和使用范围。提升用于支持乡村现代产业建设的投入比例，重点支持联农带农富农产业发展。以“新基建”为契机，面向农业农村高质量发展，加大乡村新型基础设施建设财政支持力度。合理确定财政资金支持乡村建设规模，稳妥推进乡村建设。三是发挥好财政资金杠杆作用，撬动社会资本参与乡村振兴高质量发展。创新财政投入方式，通过政府与社会资本合作等方式引导社会资本有序进入农业农村，支持社会资本多办链条长、农民参与度高、受益面广的产业，把就业岗位更多留给农民。探索完善财政奖补机制，以财政支持、贴息政策和配套项目投入等综合奖补举措提升社会资本参与乡村振兴吸引力。
（三）全面提升保障国家粮食安全的管控能力，确保守住国家粮食安全的底线。一是要继续强化现代农业基础支撑，深入落实“藏粮于地、藏粮于技”“两藏”战略。强化落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，坚决守住18亿亩耕地红线。打好种业翻身仗，推进种源等农业关键核心技术攻关，筑牢农业现代化基础。同时，加大农业防灾减灾救灾能力建设和投入力度，提高现代农业自然灾害治理能力。二是坚定推进粮食进口来源多元化。强化与主要进口来源国农业合作，推进双边或多边合作机制建设，建立稳定持续的农业合作关系。引导粮食企业有序“走出去”，用好两个市场两种资源，推动内外联动、产销衔接。三是完善粮食收益保障，合理保障农民种粮收益。发挥好社会化服务组织作用，加大农资直供力度，降低农资成本。提高农资临时补贴标准，对冲农资价格上涨带来的种粮收益下降。适当提高稻谷、小麦最低收购价，保障种地农民最低收益，让高质量发展成果惠及农民。
（四）坚持绿色发展理念，创新探索构建乡村碳汇交易机制的新模式新路径。一是要坚持绿色发展理念，坚定不移推进乡村碳减排。持续推进农业供给侧结构性改革，加强乡村产业绿色化、优质化、特色化、品牌化建设，实现乡村经济增长与碳排放“脱钩”。加大绿色生产技术使用密度，推动乡村生产生活能源转型。二是完善碳减排主体利益保护机制。加快形成乡村碳减排激励约束机制，加大资金补贴力度，推动补贴资金重点向使用绿色生产技术、转变能源利用方式的农户与新型经营主体倾斜。加大防返贫监测群体补贴力度，防止出现“能源贫困”。三是建立完善乡村碳汇交易机制，推动乡村碳汇变现。建立完善森林碳汇、农业碳汇多元化融资机制，以碳汇抵押贷款等融资手段为高质量推进乡村振兴提供资金支持。加强森林碳汇、农业碳汇信息平台建设，降低碳汇市场交易成本，增强碳汇变现便捷性、等价性，真正让乡村碳汇成为农民增收、产业增效、国土增绿的基石。
文章来源：
